Desarrollo de una herramienta informática para la modelación de escenarios de crecimiento urbano en el contexto colombiano

Desde 1997 con la aprobación de la Ley 388, en las ciudades de Colombia con una población mayor a 100.000 habitantes fue requerida la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial (POT) como instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Según la Ley, el POT determina el “conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.”[1] Este instrumento tiene una vigencia de tres administraciones municipales (doce años) y a 2019 las principales ciudades de Colombia están en proceso de formular su segundo POT, que han sido llamados “POT de segunda generación” o “POT modernos.” Esta formulación de los nuevos POT, sin embargo, ha estado rodeada de controversia por las deficiencias encontradas en los primeros POT que se formularon a principios de la década del 2000. Tras una década de su formulación, en el marco de las transformaciones territoriales visibles en diferentes zonas del país, los POT de primera generación han sido criticados en medios de comunicación y trabajos académicos por beneficiar desproporcionadamente a agentes privados como grandes propietarios de suelo o promotores inmobiliarios de gran escala en desmedro de comunidades locales, el medio ambiente, la gestión de riesgo, o el suministro sostenible de servicios públicos. Ejemplos de esto son las controversias como el llamado “volteo de tierras” en las áreas metropolitanas de Bogotá,[2] Medellín,[3] Barranquilla,[4] Bucaramanga,[5] o alrededor de municipios más pequeños como Villavicencio[6] o Villa de Leyva[7] donde grandes extensiones de terreno rural han sido zonificadas como uso industrial o de vivienda en contra de la capacidad de la infraestructura de movilidad y servicios públicos. En las áreas urbanas se han dado casos también de densificación excesiva poniendo en riesgo el suministro de servicios públicos, generando congestión o afectando zonas ambientales o patrimoniales, como el caso de Cedritos en Bogotá,[8] los casos Blas de Lezo y Aquarela en Cartagena,[9] o la ocupación de la zona de ronda de ríos en las ciudades del Eje Cafetero.[10] Para evitar que el ordenamiento territorial siga siendo un foco de corrupción a lo largo del país se deben desarrollar herramientas y procesos que permitan a entidades como los Consejos Territoriales de Planeación o las Comisiones Nacionales y Regionales de Ordenamiento Territorial, además de organizaciones no gubernamentales y a la academia tener una mayor supervisión sobre la formulación de los POT. De esta manera, el control de la sociedad civil puede ser más efectivo llevando a procesos territoriales más transparentes. Por otro lado, en el marco de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) Ley 1454 de 2011, los Departamentos y las Regiones Administrativas de Planeación tienen ahora la competencia de orientar la localización de infraestructura física y social y establecer directrices de ordenamiento para su territorio, lo que multiplica los procesos y las entidades encargadas de ordenamiento territorial a lo largo del país, lo que hace necesario integrar la tecnología para armonizar la planeación en sus diferentes escalas, y mejorar la competitividad de los territorios. El avance teórico acerca de indicadores cuantitativos de referencia para un crecimiento urbano inteligente, sumado al avance tecnológico en sistemas de información geográfica (SIG) constituyen una oportunidad para mejorar estos procesos. La tecnología SIG permite ahora no solamente la formulación de datos básicos, sino también puede incorporar el conocimiento de las comunidades o profesionales locales de manera convincente, llevando a un SIG inverso o “Bottom-UP GIS.” [11] El nuevo POT propuesto para Bogotá ya contiene algunos de estos indicadores[12] y el investigador principal ha trabajado en ellos en el contexto nacional.[13] Por otro lado, en Estados Unidos desde hace una década se han venido desarrollando herramientas informáticas basadas en SIG llamadas Scenario Planning Tools,[14] que permiten la modelación digital rápida de diferentes escenarios de crecimiento urbano. Para cada escenario las herramientas proporcionan en tiempo real indicadores como consumo energético, cantidad y rangos de precio de la vivienda, costo de infraestructura y emisiones de contaminantes. Estos indicadores permiten a funcionarios públicos, consultores privados y ciudadanía tomar decisiones transparentes y basadas en evidencia en cuanto a cambio de uso de suelo, expansión y renovación urbana. En la actualidad en el contexto norteamericano se está experimentando activamente con el uso de estas herramientas en procesos de planeación urbana [15], sin embargo, se han identificado retos el campo académico, como el establecimiento de currículos en los programas avanzados que hagan uso de estas herramientas; y en la práctica como la formulación de procesos de planeación que involucren el uso de estas tecnología, y el planteamiento de líneas base para los indicadores de sostenibilidad [16]. Por ejemplo, una de estas herramientas es Envision Tomorrow (ET)[17] que es una aplicación de código abierto desarrollada en conjunto por The University of Texas at Austin y la consultora privada Fregonese Associates. ET funciona como complemento del software SIG ArcGIS en forma de una hoja de cálculo dinámica de Microsoft Excel. Esta herramienta tiene la ventaja de no tener costo, pero los prototipos de vivienda e indicadores base de crecimiento urbano inteligente para su funcionamiento están calibrados para las ciudades norteamericanas. Para aprovechar esta herramienta, este proyecto de investigación se propone definir los indicadores de crecimiento urbano, relevantes al caso colombiano, y calibrar la herramienta ET para su uso en los procesos de ordenamiento territorial en Colombia. Esta definición y calibración incluye la determinación de indicadores económicos, medioambientales y sociales para los diferentes prototipos de vivienda que se ofrecen en las ciudades colombianas, como torres multifamiliares de costo de mercado o vivienda de interés social, conjuntos cerrados de casas, multifamiliares desarrollados predio-a-predio, vivienda de autoconstrucción, centros comerciales, complejos industriales, entre otros;[18] en las diferentes regiones geográficas del país (Andina, Caribe, Pacífica, Llanos Orientales y Amazonía). Esto implica la revisión de diferentes bases de datos a lo largo del país, como costos de construcción, precio del suelo, redes de monitoreo de la calidad del aire, y suministro y costo de servicios públicos. Cabe resaltar que entre los indicadores se incluyen el rango de costos de la vivienda que se puede producir en un lugar determinado, lo que contribuye a proponer escenarios de Renovación Urbana donde no se produzca desplazamiento y, al contrario, mejore la oferta de vivienda a bajo costo. Estos datos provendrán de fuentes públicas como el Departamento Administrativo de Estadística (DANE) o el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), o privadas como Construdata. Por otro lado, la calibración del complemento de ArcGIS incluye agregar a ET los diferentes tratamientos urbanísticos que contempla la Ley 388 como Consolidación, Conservación, Desarrollo, Renovación Urbana y Mejoramiento Integral. Una vez realizada esta calibración al contexto colombiano de ET, la herramienta puede producir rápidamente infinitos escenarios de crecimiento para las ciudades, Departamentos y Regiones Administrativas de Planeación en Colombia y suministrar en tiempo real los indicadores de crecimiento urbano inteligente que ayuden a tomar mejores decisiones con miras a la equidad social y a la competitividad. Esta capacidad es útil para desarrollar o evaluar las propuestas de las administraciones locales o regionales, o para que la ciudadanía aporte sus propias propuestas normativas para el debate. De esta manera el debate de las propuestas de ordenamiento pueden tener mayor transparencia y un mejor control ciudadano para evitar a futuro fenómenos como el “volteo de tierras.” Con el fin de desarrollar y socializar la herramienta ET en el contexto local se propone una alianza estratégica con la empresa Geografía Urbana [19], que tiene larga experiencia en temas de planeación urbana en Colombia y es líder en el sector. Una vez la herramienta esté lista para su utilización, se propone organizar conjuntamente entre la Pontificia Universidad Javeriana (PUJ) y Geografía Urbana un taller para profesionales del sector con invitados de las diferentes regiones del país, y estudiantes de la Maestría en Planeación Urbana y Regional de la Facultad de Arquitectura y Diseño de la PUJ, donde se enseñe cómo utilizar la herramienta y estos profesionales provean retroalimentación sobre ésta. Se propone contar con la asistencia también de un invitado internacional de Fregonese Associates quienes han organizado talleres de este tipo a lo largo de Estados Unidos, y pueden validar el desarrollo de la herramienta. En una segunda fase de la investigación, esta herramienta puede ser empleada en un proceso real de ordenamiento en el país como experiencia piloto. Durante el desarrollo de la propuesta se explorarán los territorios, actores y procesos con los cuales se pueda tener contacto para realizar esta prueba piloto. Por otro lado, es válido reconocer las limitaciones de esta propuesta, que se enmarcan en el uso de fuentes cuantitativas provenientes de fuentes gubernamentales como el DANE o el IGAC o privadas como Construdata. La escala y complejidad para la recopilación de estos datos impide que puedan ser validados por otras entidades o por el proyecto, en este sentido los resultados de investigación deberán ser interpretados con esta advertencia. [1] Artículo 9, Ley 388 de 1997 [2] “El caos de los POT en la sabana de Bogotá”, Revista Semana, el 17 de diciembre de 2016, [3] Julián Amorocho Becerra, “Volteo de tierras, la mina de oro de la corrupción urbana”, El Colombiano, el 13 de noviembre de 2018, [4] Florian Koch, “The Rules of the Game and How to Change Them: Urban Planning Between Formal and Informal Practices. A Colombian Case Study”, International Planning Studies 20, núm. 4 (2015): 407–23. [5] Unidad Investigativa Vanguardia Liberal, “¿Volteo de tierras? Así fue ‘el milagro’ del POT de Floridablanca”, Vanguardia Liberal, el 7 de octubre de 2018, [6] “El crecimiento de Villavicencio se registra en medio del caos”, El Tiempo, el 9 de marzo de 2017. [7] BLU Radio, “BLU Radio denuncia volteo de tierras por decreto en Villa de Leyva”, Mañanas BLU 10:30 (Bogotá D.C.: BLU Radio, el 26 de febrero de 2019). [8] Juan G. Yunda, “Densificación y estratificación social en Bogotá: distribución sesgada de la inversión privada”, Revista EURE - Revista de Estudios Urbano Regionales 45, núm. 134 (el 2 de enero de 2019); Redacción El Tiempo, “Polémica por edificios de 31 pisos en Cedritos”, El Tiempo, el 7 de agosto de 2016. [9] Redacción El Heraldo, “A juicio exsecretaria de Planeación de Cartagena por presuntos cambios en el POT”, El Heraldo, el 9 de octubre de 2018. [10] Hernán Meneses Marín, “El Ordenamiento Territorial: ¿Crisis o encrucijada?”, La Silla Vacía, consultado el 13 de marzo de 2019. [11] Emily Talen, “Bottom-Up GIS”, Journal of the American Planning Association 66, núm. 3 (el 30 de septiembre de 2000): 279–94, https://doi.org/10.1080/01944360008976107. [12] SDP (2019) Proyecto de Acuerdo “Por el cual se adopta la Revisión General del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.” [13] Proyecto de investigación PUJ número 8656 de 2018 titulado: “Informalidad en los. barrios Bogotanos: ¿Crecimiento Inteligente?” [14] Jim Holway et al., Opening Access to Scenario Planning Tools (Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy, 2012); Arnab Chakraborty y Andrew McMillan, “Scenario Planning for Urban Planners: Toward a Practitioner’s Guide”, Journal of the American Planning Association 81, núm. 1 (el 2 de enero de 2015): 18–29, https://doi.org/10.1080/01944363.2015.1038576. [15] Más información en: envisiontomorrow.org [16] Arnab Chakraborty y Andrew McMillan, “Scenario Planning for Urban Planners: Toward a Practitioner’s Guide”, Journal of the American Planning Association 81, núm. 1 (el 2 de enero de 2015): 18–29, https://doi.org/10.1080/01944363.2015.1038576; Thomas Hilde y Robert Paterson, “Integrating ecosystem services analysis into scenario planning practice: Accounting for street tree benefits with i-Tree valuation in Central Texas”, Journal of Environmental Management 146 (el 15 de diciembre de 2014): 524–34, https://doi.org/10.1016/j.jenvman.2014.05.039. [17] Yunda y Montenegro-Miranda (Próximamente) Cualidades del paisaje construido de la vivienda y su impacto en la morfología y densidades de Bogotá. Revista INVI [18] ADDIN ZOTERO_ITEM CSL_CITATION {"citationID":"IkO4BidY","properties":{"formattedCitation":"Jim Holway et\\uc0\\u160{}al., {\\i{}Opening Access to Scenario Planning Tools} (Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy, 2012), https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/opening-access-to-scenario-planning-tools-full-v2.pdf.","plainCitation":"Jim Holway et al., Opening Access to Scenario Planning Tools (Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy, 2012), https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/opening-access-to-scenario-planning-tools-full-v2.pdf.","noteIndex":1},"citationItems":[{"id":787,"uris":["http://zotero.org/users/1593436/items/QHRIPAM7"],"uri":["http://zotero.org/users/1593436/items/QHRIPAM7"],"itemData":{"id":787,"type":"book","title":"Opening Access to Scenario Planning Tools","publisher":"Lincoln Institute of Land Policy","publisher-place":"Cambridge, MA","event-place":"Cambridge, MA","URL":"https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/opening-access-to-scenario-planning-tools-full-v2.pdf","ISBN":"978-1-55844-231-3","author":[{"family":"Holway","given":"Jim"},{"family":"Gabbe","given":"C.J."},{"family":"Hebbert","given":"Frank"},{"family":"Lally","given":"Jason"},{"family":"Mathews","given":"Robert"},{"family":"Quay","given":"Ray"}],"issued":{"date-parts":[["2012"]]}}}],"schema":"https://github.com/citation-style-language/schema/raw/master/csl-citation.json"} Jim Holway et al., Opening Access to Scenario Planning Tools (Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy, 2012), https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/opening-access-to-scenario-planning-tools-full-v2.pdf. [19] http://www.geografiaurbana.com/